小招编辑 9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，宣称将在全国范围内开展PPP模式(Public-Private Partnership，政府和社会资本合作)项目示范。各方期待有统一的基础性法律，与PPP相关的立法工作今年已提速，但主推项目的财政部与牵头起草法案的发改委，却在法律属性上起了争执。
9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，宣称将在全国范围内开展PPP模式(Public-Private Partnership，政府和社会资本合作)项目示范。各方期待有统一的基础性法律，与PPP相关的立法工作今年已提速，但主推项目的财政部与牵头起草法案的发改委，却在法律属性上起了争执。
PPP直译实则应为公私合营，但财政部将其名字确定为“政府和社会资本合作”，为的是规避“私”的认定与尴尬。而PPP立法，则关乎与其他现行法律的冲突如何解决，以及相关部门职权划分与调整的问题。PPP本身涉及的是政府与社会资源的配置，而在PPP立法和项目实施中又涉及部门权力再分配，其中的利益纠葛极为复杂。
发改委与财政部之所以会在法律属性上起争执，主要还是因为PPP立法涉及项目审批，而这恰恰是发改委的利益范畴。每年为了上项目，大批官员踏破发改委门槛堪称奇观，对此现象最精辟的总结是“跑部钱进”，所以，审批权是发改委的核心利益所在。于是，在立法中，发改委将PPP法案定名为“基础设施和公用事业特许经营法”，并在“起草说明”中称，无论哪类项目，确定是否进行特许经营时，都参照政府投资项目审批决策程序管理。而财政部却认为，应体现“引入市场竞争机制、政府和社会资本平等有序合作的运作机制”，不能以审批替代管理，否则可能带来审批范围扩大、行政壁垒增加的结果。其实，发改委支持特许经营的理由非常堂皇，“政府从市场能够有效配置资源的领域退出，有利于解决管办不分的问题”。但有专家指出，特许经营法属行政法律关系，政府既是甲方又有监管责任，而PPP应更侧重民商法律关系，政府与社会资本是平等合同主体。政府如果既下场踢球又当裁判难保公平，而审批权在手也的确增加了寻租机会。
简而言之，在这次争执中，发改委通过起草者的身份以立法之名维护着部门利益，而财政部却希望以行政权力推动改革。这其实是权力改革和合法化壁垒的混合个案，这样的状况很难讲清谁更有理，却是当下中国的改革推进与政府部门的真实生态———政府部门对权力进行分割，为部门利益而博弈，最终强势部门胜出获得“话事权”成为主导，这实际上遵循的仍是丛林法则。集权有其合理性，财政部也通过集权进行改革，地方自主发债试点正是其体现。然而，集权或部门扩权可能带来改革，也可能带来倒退。在《预算法》修正案中，二审稿删除央行经理国库的出纳职能，将会计、出纳大权同时赋予财政部，被视为大倒退，而央行经理国库职能直至四审稿才恢复。
究竟是为了改革而扩权，还是说扩权才是目的，改革只是其中一个可能的结局？孰因孰果实难分辨。但可以肯定的是，在这种不确定规则下结果也难以确定，当一个政府部门手握大权，为了部门利益而博弈之时就有可能误伤甚至牺牲公众利益。小到部门间扯皮导致工程烂尾，大到广电总局与工信部“打架”令三网融合多年裹足不前，都直接或间接地损害了公众利益。
在改革立法问题以及整个改革进程中，某一部门通过行政权力来推动改革是有可能的，但如果不能转向制度权威就没有办法避免其中的不确定性，从而难以摆脱部门利益博弈中对公众利益的可能损害。无论目的为何，立法仍应尊重法律的基本原则，避免部门化。
来源：南方都市报
