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PPP立法应避免部门利益化

  9月24日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,宣称将在全国范围内开展PPP模式(Public-Privat

  9月24日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,宣称将在全国范围内开展PPP模式(Public-Private Partnership,政府和社会资本合作)项目示范。各方期待有统一的基础性法律,与PPP相关的立法工作今年已提速,但主推项目的财政部与牵头起草法案的发改委,却在法律属性上起了争执。  

  9月24日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,宣称将在全国范围内开展PPP模式(Public-Private Partnership,政府和社会资本合作)项目示范。各方期待有统一的基础性法律,与PPP相关的立法工作今年已提速,但主推项目的财政部与牵头起草法案的发改委,却在法律属性上起了争执。

  PPP直译实则应为公私合营,但财政部将其名字确定为“政府和社会资本合作”,为的是规避“私”的认定与尴尬。而PPP立法,则关乎与其他现行法律的冲突如何解决,以及相关部门职权划分与调整的问题。PPP本身涉及的是政府与社会资源的配置,而在PPP立法和项目实施中又涉及部门权力再分配,其中的利益纠葛极为复杂。

  发改委与财政部之所以会在法律属性上起争执,主要还是因为PPP立法涉及项目审批,而这恰恰是发改委的利益范畴。每年为了上项目,大批官员踏破发改委门槛堪称奇观,对此现象最精辟的总结是“跑部钱进”,所以,审批权是发改委的核心利益所在。于是,在立法中,发改委将PPP法案定名为“基础设施和公用事业特许经营法”,并在“起草说明”中称,无论哪类项目,确定是否进行特许经营时,都参照政府投资项目审批决策程序管理。而财政部却认为,应体现“引入市场竞争机制、政府和社会资本平等有序合作的运作机制”,不能以审批替代管理,否则可能带来审批范围扩大、行政壁垒增加的结果。其实,发改委支持特许经营的理由非常堂皇,“政府从市场能够有效配置资源的领域退出,有利于解决管办不分的问题”。但有专家指出,特许经营法属行政法律关系,政府既是甲方又有监管责任,而PPP应更侧重民商法律关系,政府与社会资本是平等合同主体。政府如果既下场踢球又当裁判难保公平,而审批权在手也的确增加了寻租机会。

  简而言之,在这次争执中,发改委通过起草者的身份以立法之名维护着部门利益,而财政部却希望以行政权力推动改革。这其实是权力改革和合法化壁垒的混合个案,这样的状况很难讲清谁更有理,却是当下中国的改革推进与政府部门的真实生态———政府部门对权力进行分割,为部门利益而博弈,最终强势部门胜出获得“话事权”成为主导,这实际上遵循的仍是丛林法则。集权有其合理性,财政部也通过集权进行改革,地方自主发债试点正是其体现。然而,集权或部门扩权可能带来改革,也可能带来倒退。在《预算法》修正案中,二审稿删除央行经理国库的出纳职能,将会计、出纳大权同时赋予财政部,被视为大倒退,而央行经理国库职能直至四审稿才恢复。

  究竟是为了改革而扩权,还是说扩权才是目的,改革只是其中一个可能的结局?孰因孰果实难分辨。但可以肯定的是,在这种不确定规则下结果也难以确定,当一个政府部门手握大权,为了部门利益而博弈之时就有可能误伤甚至牺牲公众利益。小到部门间扯皮导致工程烂尾,大到广电总局与工信部“打架”令三网融合多年裹足不前,都直接或间接地损害了公众利益。

  在改革立法问题以及整个改革进程中,某一部门通过行政权力来推动改革是有可能的,但如果不能转向制度权威就没有办法避免其中的不确定性,从而难以摆脱部门利益博弈中对公众利益的可能损害。无论目的为何,立法仍应尊重法律的基本原则,避免部门化。

  来源:南方都市报


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